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  • 公安部治安管理局:食品药品行政执法与刑事司法衔接机制更加顺畅

    发布时间:2016-07-11 来源 : 宋静静

     

    www.chinapeace.gov.cn/zixun/2016-07/11/content_11356433.htm     
           维护食品药品安全是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现;构建顺畅的食品药品行政执法与刑事司法衔接机制是中央全面深化改革的重要内容。2015年12月22日,公安部、国家食药监管总局、最高人民检察院、最高人民法院、国务院食品安全办五部门联合印发了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《办法》),并自发布之日起施行。该《办法》施行半年多来,取得了哪些积极成效?对打击食品药品安全违法犯罪发挥了怎样的作用?还有哪些问题要进一步研究解决?在适用过程中应注意哪些问题?中国警察网记者就此采访了参与起草《办法》的公安部治安管理局华敬锋副局长。

      中国警察网:华副局长,为了大家更好地理解把握《办法》的主要内容和精神实质,请您简要介绍一下《办法》的起草背景?

      华敬锋:大家知道,在打击违法犯罪领域,我国采取的是二元的法律体系和执法体系,一般的违法案件往往是由行政执法部门负责查处,对违法程度严重、涉嫌犯罪的,基本上是由公安机关立案侦办,这样在实际执法中就产生了行政执法与刑事司法的衔接问题??凸鄣亟?,近年来,公安机关与很多行政执法部门建立了较好的协作配合机制,形成了打击违法犯罪的工作合力,但有案不移、有案难移、以罚代刑等现象仍然较为突出。特别是近年来针对食品药品领域危害民生犯罪突出的严峻形势,根据中央的部署,公安部先后集中组织开展了“打四黑除四害”、“打击食品犯罪保卫餐桌安全”等一系列专项行动,重点打击制售“地沟油”、“瘦肉精”、“病死猪”、“毒胶囊”等突出犯罪活动,有效维护了人民群众身体健康和生命安全。自2011年以来,年均破获食品药品案件3万余起,这些案件属于行政执法部门移送的仅占很少部分,行刑衔接问题相对集中、突出。同时,公安机关在办案过程中遇到的涉案产品鉴定难、无害化处理难、协调等问题也一直未得到有效的解决,一定程度上影响和削弱了公安机关的打击效果。

      对此,党中央、国务院高度重视。党的十八届四中全会明确提出,“健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”,并列入中央深化改革的重要内容。其中,涉及食品药品领域行政执法与刑事司法衔接的改革事项,明确由国家食药监管总局和公安部共同牵头,有关部门参与。2015年2月,中央印发了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》,明确要求“完善案件移送标准和程序,推动建立公安机关与其它行政执法机关和检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送机制,健全权责明晰、运转规范的行政执法与刑事司法衔接机制”,食品药品领域行刑衔接问题依然是其中的重要内容??梢运?,出台《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》,是认真落实习近平总书记关于维护食品药品安全“四个最严”重要指示的应有之义,是完成中央有关改革项目的必然要求,也是破解公安机关打击食品药品犯罪执法办案难题、提升打击治理食品药品违法犯罪能力的重要举措。

      中国警察网:《办法》为公安机关侦办食品药品犯罪案件提供哪些法律支撑?

      华敬锋:从公安机关角度看,与以往出台的有关行刑衔接的文件多侧重程序性衔接的规定不同,《办法》不仅进一步明确了有关案件移送过程中的程序性衔接内容,更多地是明确了当前执法办案中遇到的鉴定检测难、涉案产品处置难以及证据转换、证据标准、法律适用等实体性问题的解决办法,是当前行刑衔接领域融实体性、程序性内容为一体、具有很强操作性和广泛适用性的司法性文件,是国家层面完善行刑衔接工作机制的破冰之作?!栋旆ā饭?章39条,第一章总则主要明确了办法的适用范围、重申了有关行刑衔接的基本要求,第二章案件移送与法律监督,主要是规范了行政执法部门移送涉嫌犯罪案件衔接过程中有关的程序性内容以及加强了检察机关的法律监督,第三章涉案物品检验与认定主要是明确了鉴定检测一间由谁提供、费用由谁出、检测机构去哪里找、认定意见有哪些统一性要求等问题,第四章协作配合明确了重大案件线索公安机关提前初查、重大信息相互通报、重大案件联合督办、重要案件信息联合发布等工作机制,第五章信息共享,适应当前搭建部门间信息共享平台的要求,对食品药品监管部门、公安机关、检察机关有关共享信息录入等工作做了原则性规定,第六章附则主要是授权各省、自治区、直辖市食品药品监管部门、公安机关、人民检察院、人民法院结合本地实际制定实施细则。具体来讲,我认为,从内容上讲,《办法》有以下几个突出亮点:

     ?。ㄒ唬┙徊焦娣妒称芬┢芳喙懿棵乓扑蜕嫦臃缸锇讣奶跫约肮不刈鞒隽富蛘卟挥枇傅氖毕?。针对实践中行政执法部门移送案件材料不规范、不完整等问题,《办法》明确食品药品监管部门向公安机关移送的案件,应当符合“实施行政执法的主体与程序合法”、“有证据证明涉嫌犯罪事实发生”的基本条件,并应当附有涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况的调查报告、涉案物品清单、有关检验报告或者鉴定意见以及其他有关涉嫌犯罪的材料(《办法》第五条、第七条)。同时,为规范公安机关接到行政执法部门移送案件后的立案工作,防止久拖不决,《办法》规定公安机关对食品药品监管部门按照本办法第七条规定移送的涉嫌犯罪案件,一般应当自受理之日起10日内依法作出立案或者不予立案的决定;案情重大的,应当自受理之日起30日内作出立案或者不予立案的决定;特殊情况下,受案单位报经上一级公安机关批准,可以再延长30日作出决定。此前,相关法律、法规均没有作出相应规定,《办法》的此条规定兼顾了公安机关办案实际和各相关部门及有关当事人的关切。

     ?。ǘ┙徊酵骋涣擞泄胤墒视帽曜?。在公安机关办理食药监管部门移送涉嫌犯罪案件以及公安机关独立发现线索并侦办案件过程中,经常涉及对刑事、行政实体与程序内容性法律规定的理解与适用,由于没有统一的规范,各地理解与适用不一致,影响了打击效果。对此,《办法》进行了明确,重点解决案件管辖、证据种类、证据规格等问题。一是对跨区域性食品药品案件的管辖,本着并案处理有利于打击犯罪的原则,《办法》明确对流动性、团伙性、跨区域性危害食品药品安全犯罪案件的管辖,依照最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门联合印发的《关于办理流动性、团伙性、跨区域性犯罪案件有关问题的意见》(公通字〔2011〕14号,简称“意见”)相关规定执行(《办法》第十六条)。“意见”有关案件管辖的规定,重在解决一些特殊情形特别是并案处理的案件立案管辖、起诉管辖和审判管辖问题,防止案件割裂、削弱打击效果,核心内容是对于并案侦查案件的全部人员和全部案件,需要提请逮捕、移送审查起诉、提起公诉的,由该公安机关所在地的同级人民检察院、人民法院受理。“意见”在实际执法过程中,对跨区域性食品药品犯罪案件能否适用“意见”的规定,一些基层司法机关存在不同认识。对此,《办法》明确规定适用“意见”的有关规定。也就是说,对于跨区域性食品药品犯罪案件公安机关并案侦查的(必要时可以由上级公安机关指定管辖),后续的审查逮捕、移送审查起诉、提起公诉均由该公安机关所在地的同级人民检察院、人民法院受理,防止为案件管辖问题发生分歧。二是明确涉案犯罪数额的累计计算原则,即案件移送中涉及多次实施危害食品药品安全违法行为,未经处理的,涉案产品的销售金额或者货值金额累计计算,体现从严惩处的精神(《办法》第十七条);三是明确行政证据向刑事证据转化的种类。在现有法律、司法解释明确规定可以转换证据种类的基础上,《办法》明确了符合条件的检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录也可以作为刑事诉讼的证据??梢运凳且谰菹钟蟹?、司法解释,首次作出的明确增加性规定(《办法》第十八条)。

     ?。ㄈ┳帕饩隽擞泄丶觳馕侍??!栋旆ā返谌掳烁鎏跷淖隽讼晗腹娑?。一是明确食药监管部门在公检法机关办理刑事案件时限内及时提供检验结论、认定意见,并承担相关费用,着力解决检验检测、认定主体及检测认定费用问题(《办法》第十九条);二是明确地方各级食品药品监管部门要及时向公安机关等部门通报检验检测机构名单、检验检测资质及项目等,解决鉴定机构难找的问题(《办法》第二十条);三是明确检验检测结果的运用问题,规定对对同一批次或同一类型的涉案食品药品,如因数量较大等原因,无法进行全部检验检测,根据办案需要,可以依法进行抽样检验检测。公安机关、人民检察院、人民法院对符合行政执法规范要求的抽样检验检测结果予以认可,可以作为该批次或该类型全部涉案产品的检验检测结果。(《办法》第二十一条);四是进一步规范认定意见出具的格式、内容,解决行政主管部门、检测机构出具的认定意见、检测报告等难以为刑事诉讼服务的问题。(《办法》第二十三、二十四、二十五条)

     ?。ㄋ模┙徊矫魅妨松姘肝锲反χ玫牟棵旁鹑?。针对涉案物品处置难等问题,明确各级食品安全委员会办公室负责推动建立地区间、部门间食品案件查办联动机制,协调相关部门解决办案协作、涉案物品处置等方面重大问题。(《办法》第三十四条)

     ?。ㄎ澹┙徊矫魅非炕髋浜现械娜舾删俅?。根据有关法律规定,明确对一些明显涉嫌犯罪的案件线索,行政主管部门要以书面形式通报公安机关;公安机关应及时审查,并可以根据需要采取不限制人身、财产权利的初查措施;规定了对重大案件,食药监管部门、公安机关、人民检察院实行联合督办制度;明确了食品药品监管部门、公安机关对重要违法犯罪信息互相通报制度,以及对食品药品专业知识、法律适用等专业咨询,食品药品监管部门、公安机关、人民检察院、人民法院应当相互配合支持等。

      中国警察网:《办法》施行半年多来,各地执行情况如何?有哪些新变化?

      华敬锋:《办法》下发后,内蒙古、上海、江苏、浙江、陕西、四川等省区市以实施细则、工作意见等形式,结合本地实际,制定下发了贯彻落实《办法》的具体工作规范;陕西、广西、湖南等地就鉴定检测、无害化处理、证据标准等问题制定了专门规范性文件;江苏、上海、河南等地围绕《办法》相关内容,组织了专门培训;河北、山西等地成立专题调研组,对《办法》实施的效果、社会评价、面临的困难问题等开展有针对性调研。总的看,《办法》的发布实施,在全国范围内进一步统一了执法思想,进一步巩固和健全了行刑衔接工作机制,打击食品药品违法犯罪的工作合力明显增强,切实发挥了从严惩处食品药品违法犯罪、有力维护群众身体健康和生命安全的法律政策效果。具体来说,一是行政部门移交案件数稳步提升。如,2015年12月至今,吉林省公安机关共办理各类食药案件87起,其中食药部门移送案件38起,占全部案件43.7%,移送案件占比大大提升。2016年1月,江苏省公安机关立案侦办食品药品犯罪案件187起,其中行政部门移交34起,占18.2%,3月,立案侦办食药犯罪案件152起,其中行政部门移交51起,占33.6%,上升15.4%。二是检验鉴定工作进一步理顺。如,江苏省13市食药监局先后出具认定意见12份,有效解决了鉴定难的问题,江苏省公安厅会同省食安办组织专家就相关案件出具专家意见6份,结论明确、规范,获得检法机关肯定。内蒙古食药案件检验鉴定“绿色通道”基本建立,办理食品药品案件的检验鉴定费用,基本由食品药品监督管理局承担,极大减轻了基层公安机关的负担。陕西公安机关会同食药部门建立食药案件送检绿色通道,减免检测费用。重庆食品药品监管部门对公安机关摸排食品药品安全犯罪线索和办理食品药品安全犯罪案件的检验任务,做到优先受理、优先检验、优先出具检验报,全额解决费用。三是协作配合机制进一步完善。吉林、湖南、上海等全国大部分地方建立了联席会议机制,加强统筹协调,联动配合,充分形成工作合力。海南省24个市县均设立了“联打办”,共计31名公安民警进驻,切实从信息共享、联席会议、线索通报、集结办案、证据固定、案件移交、学习交流等方面,加强了协调沟通,形成了联打联动的有利局面。重庆公安机关和食药部门建立了一体化协作机制,涵盖了日常联络、季度联席、信息归口、联合执法、情报共享、案件互移、重案会商、绿色检鉴、联合培训、联合督办等十大具体机制,在全市范围内建立了各级公安机关与食药监部门“一体化”紧密协作的新格局。当然,各地也反映了《办法》执行中仍存在的问题,如一些地方行政执法部门有案不移、以罚代刑、选择性移送、移送材料不规范、非移送案件不愿意配合等问题还较为突出,检验机构、检验水平、检验时间和专家意见还难以完全满足刑事案件查处的需要,等等。下一步。公安部还将积极会同有关部门加强对各地贯彻执行《办法》的督导检查力度,扎实推进《办法》在基层落地生根。

      中国警察网:在贯彻执行《办法》过程中还应当注意哪些问题?

      华敬锋:在这里需要注意的是:首先,关于《办法》的适用范围问题?!栋旆ā访魅肥视糜诟骷妒称芬┢芳喙懿棵?、公安机关、人民检察院、人民法院办理的食品(含食品添加剂)、药品、医疗器械、化妆品等领域涉嫌违法犯罪案件??悸堑绞秤门┎肺侍饨衔丛?,一些重要问题短期内尚不能达成共识,因此,《办法》没有将食用农产品涵盖进来。不过,在部门职责领域,食用农产品的属性也不是静态不变的,很多情况下食用农产品经过加工后进入生产、流通环节的,依然属于本《办法》的适用范围。而且,《办法》还有兜底式条款,必要时均可请食品全委员会办公室协调解决。其次,关于各地制定细则问题?!栋旆ā分卦诼涫?,各地还应当结合本地实际制定实施细则,有的地方原来已经制定了相应规范性文件,但可能与本《办法》存在一定程度的冲突,需要及时进行调整、补充、完善。下一步,公安部将联合有关部门督导各地加大《办法》的贯彻执行力度,对执行中遇到的问题也将及时研究解决。最后,我就个别条文在执行中可能会产生不同理解的问题做个说明。一是《办法》第22条、第23条、第25条是对食品药品监管部门出具认定意见的有关规范性要求,本意是解决出具鉴定难意见难、或者实践中检测机构只出具检测结果(报告)不出具认定意见,以及根据有关检测标准可能检测合格但并不符合国家有关标准要求而可以直接出具认定意见的情况。并不是说上述涉案食品、药品都要求食品药品监管部门出具认定意见,而是根据案件具体情况确有必要请食品药品监管部门出具认定意见的才出具。二是《办法》第23条明确,对符合药品管理法第48条第三款第1、2、5、6项规定情形的,地市级以上食品药品监管部门可以直接出具认定意见。该条主要是对应药品司法解释第14条作出的规定,司法解释该条规定:是否属于刑法规定的假药、劣药难以确定的,司法机关可以根据地市级以上药品监督管理部门出具的认定意见等相关材料进行认定。必要时,可以委托省级以上药品监督管理部门设置或确定的药品检验机构进行检验?!栋旆ā返?3条的规定,并不是说实践中符合《药品管理法》第48条第3款第1、2、5、6项规定的情形都要由地市级以上食品药品监管部门出具认定意见,本身容易判别的,甚至不需要药监部门出具认定意见,只不过实践中通常做法都由药监部门出具相关认定意见,一般情况下县级以上药监部门出具认定意见即可。


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